der arbeitsmarkt | 12/2008 | Text: Carl J. Wiget und Sven Rosemann

«Die Arbeitslosenversicherung ist selbst ein Konjunkturprogramm»

Die Wirtschaft spürt die Folgen der Finanzkrise: Die Arbeitslosigkeit, daran zweifelt niemand mehr, wird zunehmen. Dominique Babey, der stellvertretende Leiter der ­Direktion für Arbeit des SECO, vertraut auf die Instrumente der Arbeitslosenversicherung.

Gegenüber den Medien hatte Serge Gaillard, der Leiter der Direktion für Arbeit im Staatssekretariat für Wirtschaft (SECO), von einem deutlichen Anstieg der Erwerbslosigkeit gesprochen. Im SECO rechnet man mit einem Wachstum der Arbeitslosenzahl von heute gut 100 000 auf 140 000 im Jahr 2009. «der arbeitsmarkt» hat mit Dominique Babey, dem stellvertretenden Leiter der Direktion für Arbeit im SECO, darüber gesprochen, wie die Möglichkeiten der Arbeitslosenversicherung am besten genutzt werden können.

Herr Babey, was beschäftigt Sie persönlich momentan am meisten?
Dominique Babey: Abgesehen davon, dass eine Konjunkturflaute bevorsteht, die unsere Arbeitslosenversicherung einmal mehr herausfordert, bin ich zurzeit sehr mit der Einführung unseres neuen EDV-­Systems AVAM beschäftigt. Die Datenmig­ration aus dem alten System gestaltet sich proble­matischer als erwartet. Das bereitet einige Kopfschmerzen: Weil Daten zwar ­vorhanden sind, aber unter der falschen ­Rubrik erscheinen - so viel aber nur am ­Rande.
Zum Thema Konjunkturflaute und ihre Folgen: Kürzlich war in diversen Zeitun­gen zu lesen, dass wir nächstes Jahr mit bis zu 140 000 Arbeitslosen zu rechnen haben.
Bis Ende des Jahres 2009, ja. Durchschnittlich wird es eine Arbeitslosenquote von drei Prozent sein, was bedeutet, dass sich die Zahl der Arbeitslosen im Schnitt zwischen 115 000 und 120 000 bewegen wird. Heute sind es etwas über 100 000. Wenn wir mit diesem Durchschnitt rechnen, be­nötigen wir rein rechnerisch die Zahl von 140 000, damit die Rechnung aufgeht. Die Tendenz ist kontinuierlich steigend und wird so bleiben bis ins Frühjahr 2009; im Sommer wird sie fallen, allerdings nicht so wie dieses Jahr, und dann bis Ende 2009 nochmals ansteigen und eine Höhe von 140 000 Arbeitslosen erreichen.

Haben Sie diese überraschenden Entwicklungen geschockt?
Unter den gegebenen Umständen der ­Finanzkrise haben wir einen Anstieg der ­Arbeitslosenquote erwartet. Gewisse Indikatoren machten sich schon früh bemerkbar. Beispielsweise sind die Meldungen zur Kurzarbeit seit drei Monaten angestiegen, und zwar über die üblichen saisonal bedingten Werte hinaus, insbesondere bei Betrieben der Exportwirtschaft. Der Franken wurde immer teurer gegenüber dem Euro, und gut 60 Prozent der Schweizer Exporte gehen in die EU. Das erschwerte das wirtschaftliche Umfeld der betroffenen Betriebe kurzfristig drastisch.

Etwas emotionaler betrachtet: Wie ­haben Sie die sich verschlechternde Situation auf dem Arbeitsmarkt aufgenommen? Sind Sie beunruhigt?
Es mag nun etwas zynisch klingen, aber wir sehen der Zukunft ziemlich gelassen entgegen.

Das klingt in der Tat überraschend. Wie kommen Sie zu dieser Haltung?
Es ist nicht die erste Wirtschaftsbaisse, die wir bestehen müssen. In der Vergangenheit hat sich unser System der Arbeitslosenversicherung bereits bewährt: Es funktioniert. Wir besitzen ein Instrumentarium, das à jour ist. Zudem ist die Arbeitslosenversicherung selbst schon ein Konjunkturprogramm: Denn wir werden Mehrausgaben haben nächstes Jahr, gerade in einer Zeit, da die Konjunktur lahmt. Das heisst nicht nur, dass wir die Ausgaben für Taggelder erhöhen, weil mehr Arbeitslose da sind, und damit einige hundert Millionen Franken für Massnahmen ausgeben - sondern auch, dass die einzelnen Kantone, bei denen die Vollzugsmassnahmen liegen, agieren müssen. Konkret: Sie werden für die Regionalen ­Arbeitsvermittlungszentren (RAV) mehr ­Personal rekrutieren müssen, also Arbeitsplätze schaffen. Bekanntlich sind die Kantone für den Vollzug des Arbeitslosenver­sicherungsgesetzes zuständig, und der Bund hat die Oberaufsicht.

Auf welcher Grundlage ist denn die Aufstockung des RAV-Personals möglich?
Die sogenannte Verwaltungskostenentschädigung erlaubt den Kantonen, entsprechend der Zunahme von Arbeitslosen auf den RAV zusätzliches Personal einzustellen. Momentan gibt es rund 5000 Angestellte in der ganzen Schweiz. Mit zunehmender ­Arbeitslosigkeit könnten im ganzen Land ein paar hundert Leute dazukommen. Das entlastet wiederum die Arbeitslosenquote.

Das klingt nach «business as usual».
Ja, ein wenig ist es so. Sehen Sie, wir haben so einen plötzlichen Anstieg der Arbeitslosigkeit in den Jahren 2002 und 2003 schon erlebt. Während dieser Konjunkturflaute hat unser Instrumentarium, die Arbeitslosenversicherung, bestens funktioniert. Die Arbeitslosenzahl stieg innert zweier Jahre von ungefähr 65 000 auf bis zu 160 000 Personen an. Wir hatten die Situation im Griff. Das stimmt mich angesichts der momenta­nen Lage zuversichtlich. Ausserhalb der Arbeitslosenversicherung, auf der politischen Bühne, werden gewiss auch geeignete Massnahmen beschlossen werden.

Falls die Situation sich verschärfen sollte, welche Massnahmen würden Sie bei der ALV als Erstes ins Auge fassen?
Bei der Kurzarbeit könnten wir beispielsweise die Rahmenfrist verlängern, während deren die Betriebe Zuschüsse beziehen können. Heute liegt diese bei 12 Monaten. Ich kann mir vorstellen, dass da auch 18 Monate ­möglich wären, zumindest während einer Rezessionsphase. Und sicherlich müssten sogenannte Beschäftigungsprogramme für wenig qualifizierte Stellenlose organisiert werden.

Wir haben erste Stelleninserate von RAV gesehen. Ist es denn bereits so weit, dass diese zusätzliches Personal suchen müssen?
Ich kann mir gut vorstellen, dass vereinzelt Leute gesucht werden. Das ist aber Sache der Kantone. Es bedarf wahrscheinlich mehrerer Monate, um neue RAV-Beratende auszuwählen und einzuarbeiten. So betrachtet erscheint es mir logisch, dass bereits vereinzelt Stellen ausgeschrieben sind, damit die RAV rechtzeitig bereit sind im nächsten Frühling.

Im Tessin und in der Westschweiz, etwa in Genf, haben wir heute schon eine ­erhöhte Arbeitslosenquote von 4,7 Prozent. Hat der Bund ein Instrumentarium, durch das er eingreifen könnte?
Wir bewegen uns im normalen Rahmen der automatischen Anpassung von Verwaltungskostenentschädigungen des Bundes für den Vollzug der Arbeitslosenversicherung, beispielsweise für die RAV. Also lautet die konkrete Antwort: Nein. Das Gesetz sieht vor, die Kantone bis zu einer Arbeitslosenquote von zehn Prozent mit den üblichen Geldern zu unterstützen. Was darüber liegt, müssen die Kantone selbst finanzieren.

Können Sie das konkretisieren?
Je mehr arbeitslose Stellensuchende ein Kanton hat, desto tiefer ist die Verwaltungskostenentschädigung pro Kopf. Konkret: Bis zu einer Quote von 1,2 Prozent zahlt der Bund pro Kopf 3500 Franken im Jahr. Ab 1,2 Prozent bis 10 Prozent sinkt dieser Beitrag indirekt linear von 3500 auf 1700 Franken pro Kopf. Für etwaige Prozentteile, die über 10 Prozent lägen, gäbe es keinen Rappen mehr. Ein ähnliches Modell wird für die Finanzierung der arbeits­marktlichen Massnahmen angewendet.

Und wer zahlt diesen Teil denn?
Das müssen die Kantone selbst tragen, das ist dann ihr Problem. Das war 2003 in Genf auch so. Aber der Kanton hat mittlerweile seine Praxis geändert. Vorher wurden in Genf Arbeitslose systematisch in Beschäftigungsprogramme gesteckt, damit sie ­daraufhin wieder einen Anspruch auf ­Taggelder der Arbeitslosenversicherung ­erhielten - anstatt alles daranzusetzen, die Stellensuchenden möglichst bald wieder in den ersten Arbeitsmarkt zu integrieren.

Wie sieht es denn aus, wenn der landesweite Durchschnitt die Zehn-Prozent-Grenze erreichen sollte? Können Sie dann immer noch sagen, das seien ­kantonale Probleme?
Wir gehen eigentlich davon aus, dass ­dieser Fall nicht eintritt. Es wäre dann sicher ein landesweites Problem, und klar, wir müssten dann das gesamte Konzept des Arbeitslosenversicherungssystems revidieren.

Wenden wir uns der Teilrevision des Arbeitslosenversicherungsgesetzes zu, dass, 2011 in Kraft treten soll. Worauf sind Sie persönlich am meisten stolz?
Ha, stolz! (Lacht.) Fragen Sie mich lieber, was mich bei der letzten Revision 2002 am meisten enttäuscht hat.

Bitte schön, was hat Sie denn so ­enttäuscht?
Im Jahr 2003, als die letzte Revision in Kraft trat, hatten wir den Schuldenberg von 8,8 Milliarden Franken gerade auf praktisch null abgetragen. Darauf war ich stolz. Doch schon ging es wieder los mit den Schulden, sodass wir heute bereits wieder bei 4,8 Milliarden stehen. Deswegen ist eine weitere Teilrevision nötig. Wenn wir davon ausgehen, dass wir jährlich eine Milliarde dazuhäufen, kommen wir mit dem bestehenden System nicht mehr aus der Schuldenspirale heraus.

Die Teilrevision geht von einem durchschnittlichen Wert von 125 000 stellenlosen Menschen aus. Denken Sie, dass das angepasste Rechnungsmodell im Jahr 2011 dem Schuldenproblem immer noch gerecht wird?
Das hoffe ich. Wir gehen davon aus, dass die 140 000 Ende 2009 eine saisonale Schwankung nach oben darstellen. Und wir sind der Meinung, dass sich bis 2011 die Konjunktur wieder fängt. Also meine ich aus heutiger Sicht, dass wir längerfristig mit dem revidierten Arbeitslosenversicherungsgesetz auf der richtigen Welle reiten. Zudem sind gegenüber 2003 die Löhne gestiegen, und es gibt generell mehr Arbeitnehmende als vor fünf Jahren. Somit werden auch mehr Arbeitslosen­beiträge eingezahlt. Gut, auch die Taggelder sind gestiegen, nur dass deren Progression weniger schnell verläuft. Es ­handelt sich in der Mehrheit um niedrige Taggelder, da hauptsächlich minderqualifizierte Personen arbeitslos werden, die aus den unteren ­Lohnstufen kommen. Das war auch in der Vergangenheit immer so. Also denke ich, dass längerfristig betrachtet unsere Rechnung aufgeht.

Die Teilrevision soll auch die Wieder­eingliederung «effizienter» gestalten. Was schwebt Ihnen genau vor?
Die Wiedereingliederung von Stellenlosen muss oberste Priorität haben. Und wir sind klar der Meinung, dass dies im ersten Arbeitsmarkt geschehen muss, nicht im zweiten. Die Beschäftigungsprogramme im zweiten Arbeitsmarkt kommen momentan ab sechs Monaten Arbeitslosigkeit zum ­Einsatz. Wir denken, dass dies bei Fällen, die schlecht qualifiziert sind, am häufigsten der Fall ist. Es gibt aber ein weiteres Modell, auf das meiner Meinung nach bisher zu ­wenig fokussiert wird: die Einarbeitungs­zuschüsse. Die sind günstiger für uns und viel weniger aufwändig zu organisieren. Zudem werden die Bezüger von Einarbeitungszuschüssen direkt in den ersten Arbeitsmarkt integriert.

Wie funktionieren diese Einarbeitungszuschüsse konkret?
Die Arbeitslosenversicherung beteiligt sich am Lohn eines potenziellen Stellen­antretenden über einen Zeitraum von sechs Monaten hinweg, wenn erhöhter Einarbeitungsbedarf besteht, weil die Person zu schwach qualifiziert ist. Die ersten zwei ­Monate sind es 60 Prozent, für die nächsten zwei Monate 40 und für die letzten zwei 20 Prozent. Bei Menschen, die über 50 Jahre alt sind, soll diese Bezugsdauer gar auf 12 Monate erhöht werden.

Wie wichtig ist das System des Zwischenverdienstes? Dieser trägt ja auch zur Wiedereingliederung in den ersten Arbeitsmarkt bei.
Sehr wichtig. Allerdings wissen wir, dass beim Zwischenverdienst oft Schindluder ­getrieben wird. Etwa dass sich der Versicherte mit dem Arbeitgeber punkto Lohn abspricht: «Gibst du mir ein bisschen weniger als mein Taggeld, bekomme ich noch etwas von der Arbeitslosenkasse und habe dann unterm Strich mehr.» Und dieser höhere ­Betrag beeinflusst dann die Taggeldabrechnung, sodass der versicherte Lohn nach oben korrigiert wird. Das müssen wir unterbinden, indem wir die zusätzlich zum Zwischenverdienst ausgezahlte Kompensationszahlung für den versicherten Verdienst nicht mehr anrechnen werden. Das bedeutet, dass die Erwerbslosen verstärkt auf die Einhaltung der orts- und branchenüblichen Löhne ­drängen werden.

Schreckt dies denn nicht davon ab, ­überhaupt einen Zwischenverdienst ­anzunehmen?
Wir wollen verhindern, dass taggeld­berechtigte Personen, die von uns schon eine Leistung beziehen, innerhalb einer laufenden Rahmenfrist ihre Ansprüche durch unterbezahlte Zwischenverdienstjobs in die Höhe treiben. Die Zeit, in der sie arbeiten, wird aber angerechnet. Das heisst: Wenn Langzeitarbeitslose innerhalb ihrer Rahmenfrist von zwei Jahren auf zwölf Monate real geleistete Arbeit kommen, haben sie ­Anspruch auf eine neue Rahmenfrist. Dann wird das Taggeld anhand ihres neuen Verdienstes aus dem Zwischenverdienst neu berechnet. Haben sie besser verdient als in der Zeit vor ihrer Arbeitslosigkeit, haben sie Anspruch auf ein entsprechend höheres Taggeld. Das verhält sich aber auch umgekehrt so, falls man weniger verdient. Deshalb ist es für die Betroffenen wichtig, dass sie höhere, auf alle Fälle branchenübliche Löhne aushandeln.

Das steigert sicher die Eigenverantwortung der Betroffenen. Aber nehmen wir einen arbeitslosen Lehrer, der einen versicherten Lohn von 4500 Franken hat und im Sommer als Kioskangestellter eines Freibades jobbt: Er verdient dabei zwar einen branchenüblichen Lohn von 3000 Franken und entlastet dadurch ­sogar die Arbeitslosenversicherung. Wird ihn das nicht schlechter stellen, wenn es später darum geht, eine neue Rahmenfrist zu erhalten?
Prinzipiell stimmt das. Es ist an ihm, eine seinen Qualifikationen entsprechende Arbeit zu finden, die ihm ein höheres Taggeld verschafft. Das ist auch eine Sache der Eigenverantwortung.

Gesteigerte Effizienz in der Wieder­eingliederung bedeutet auch, dass die RAV-Beratenden richtig beraten und informieren und alle nötigen Mittel kennen und ausschöpfen. Sehen Sie dort Handlungsbedarf aus Sicht der Arbeitslosenversicherung?
Dazu kann ich ganz technokratisch ­antworten: Die RAV-Beratenden müssen ausgebildet werden. Das heisst auch, dass sie das Gesetz kennen müssen, dass sie entsprechende Kurse besuchen und geprüft werden. Wir haben es hier bisher so interpretiert, dass 80 Prozent der Angestellten diese Prüfung abgelegt haben. Also gehe ich davon aus, dass diese Qualitäten vorhanden sind. Es gibt sicher noch Angestellte, die von den früheren Arbeitsämtern übernommen wurden, als das RAV als Institution vor rund zehn Jahren eingeführt wurde. Diese haben meines Wissens nicht alle diese Prüfung abgelegt, waren aber für die Arbeit genügend qualifiziert. Neu rekrutiertes Personal wird sicher nach den bestehenden Regelungen ausgebildet und geprüft.